长期以来，我国乡镇地区面临耕地碎片化、建设空间粗放、生态功能退化等现实困境，传统规划“重城轻乡”的思维更加剧了资源错配。如何通过国土空间规划重构乡镇发展秩序？如何在有限资源下平衡保护与发展的矛盾？这一命题不仅关乎乡村治理现代化，更直接影响到亿万农民的生活福祉。我院拥有丰富的乡镇国土空间规划编制经验，伊滨区、孟津区、汝阳县内多个我院编制的乡镇国土空间规划已经过省、市专家论证，同时，国土空间规划研究院总工程师王倩倩作为专家参与多个乡镇国土空间规划的审查，洛阳市规划建筑设计研究院有限公司，正以专业的力量和创新的思维，为乡镇国土空间规划注入了新的活力。

一、什么是乡镇国土空间规划

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。[1]

乡镇国土空间总体规划是对上位国土空间总体规划和相关专项规划的细化落实，是对乡镇所辖范围内国土空间开发、保护、利用、修复作出的综合部署和具体安排，是编制详细规划和实施国土空间用途管制的基本依据。[2]

二、乡镇国土空间规划的重要性

国土空间规划改革背景下的乡镇国土空间总体规划不仅仅是对于原乡镇多规的整合，更是一种从编制、审批、实施、监管全流程的全新探索，是生态优先导向下对于乡镇国土空间开发、保护、利用和治理格局的整体谋划，兼具底线管控与发展引导。对应我国乡镇事权特征和改革趋向，乡镇国土空间总体规划中的重点内容应包括各类自然资源保护、国土综合利用管控、乡镇域空间格局统筹、镇区空间弹性规划和村庄建设底线管控等。[4]

底线约束、节约集约。落实市县国土空间总体规划划定的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线严守国土空间安全底线，严控新增建设用地，盘活利用城乡存量建设用地，提高土地节约集约利用水平，实现乡镇从规模扩张的外延式发展向以质量提升为核心的内涵式发展转变。

以人为本、注重品质。坚持以人民为中心，以满足人民对美好生活的向往为目标，充分考虑经济社会发展目标和发展阶段，保障公共服务和公共空间供给，提升人居环境品质，切实增强人民群众的安全感、幸福感、获得感。

城乡融合、绿色发展。坚持城乡融合、镇村联动，统筹优化城乡空间和资源配置，推进城乡基本公共服务均等化，构建和谐城乡关系。持续改善生态环境、降低碳排放，加快转变城乡建设方式，促进经济社会发展全面绿色转型。

聚焦问题、分类施策。围绕乡村振兴和农业强省建设分析研究乡镇现存问题和需求，针对性提出解决问题的措施和发展思路，统筹安排乡镇国土空间保护、开发、修复、整治项目，提高规划可操作性和实施性。

因地制宜、突出特色。尊重自然地理格局，深入挖掘乡镇自然禀赋和历史人文资源，突出地域特色，保护塑造乡村风貌延续乡村历史文脉，完善城乡历史文化保护传承体系，建设宜居宜业富有特色的城镇和乡村。[5]

全域管控的推进。在乡镇国土空间总体规划编制中，构建全域全要素空间管控体系也是重要的规划内容。首先，在“三区三线”全域空间管制方面，通过深化落实市县规划确定的“三区三线”，对乡镇全域空间布局进行优化和细化;从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，严格控制建设活动占用耕地特别是优质耕地。其次，在国土空间规划分区方面统筹安排集中建设区内外的城乡建设空间，落实市县规划中的城乡建设用地指标，结合“三区三线”规划，统筹确定集中建设区内外的规划城乡建设用地规模;保障交通、水利及其他建设用地:优化非建设用地用途分区，加大对非建设空间用地治理和土地腾退整治力度，实现对全域全类型非建设空间的整体统筹管控。最后，在乡镇全域空间结构确定方面，综合考虑市县规划整体空间结构，分析现状人口规模、镇村分布情况根据未来乡镇空间演变趋势，明确乡镇空间发展总体格局。[6]

“通则式”规划技术管理。近日，自然资源部办公厅印发《关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（以下简称《通知》），作为扎实推进乡村全面振兴，促进城乡融合发展的重要改革措施，该文件为地方因地制宜推进乡村地区规划管理提供了指引。

（一）“通则式”管理规定的适用范围和制定原则

“通则式”管理规定适用范围主要有以下三种情形：一是县乡级国土空间规划未明确乡村地区规划管理要求的，二是现行村庄规划经评估已无法满足当前管理需要的，三是经评估无需单独编制村庄规划的乡村地区，均可编制“通则式”管理规定。制定原则一般以县为单元，由县级自然资源主管部门组织制订，有条件的地区也可以乡镇为单元，由乡镇人民政府组织制订；县乡级国土空间规划已经批复但未包含“通则式”内容的，可单独将“通则式”管理规定报县级人民政府审批，县乡级国土空间规划未批复的，纳入相应层级统一审批。《通知》印发前，已编制批复的各类村庄规划，经评估仍适用的可继续执行。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确村庄规划由乡镇人民政府组织编制，但实际中很多乡镇并不具备相应的条件，因此本次对编制主体做了优化。一方面，提高工作效率，避免因跨层级协调导致的效率损耗，例如已批复县乡级规划的地区可快速补充“通则式”内容，无需重复提交上级审批，确保政策及时落地；另一方面，强化县级政府统筹能力，进一步支撑乡村振兴建设项目和资金落地见效，实现“一地一策”精准管理。同时，兼顾政策延续性，允许已批村庄规划经评估后继续执行，减少重复编制造成的资源浪费。

（二）“通则式”管理规定的重要内容

一是落实底线管控要求。传导落实上位国土空间规划和相关法律法规等文件明确涉及规划范围的底线管控要求，包括耕地和永久基本农田、生态保护红线，历史文化保护红线、灾害风险防控线或其他重要控制线，落实重大规划项目建设控制范围、国土绿化空间范围等的位置和管控面积等内容。

二是明确规划管理要求。根据上位国土空间规划确定的总体格局，明确村庄建设边界。明确村民居住建筑、公共服务设施和基础设施以及乡村产业用地等的选址范围和建设要求。其中，确有在村庄建设边界外选址的村民居住建筑，需提出明确的约束条件和选址指引；农村公益性公墓或集中埋葬点等应根据行业规范或当地习俗明确选址的约束条件和指引；涉及拟入市的集体经营性建设用地，应进一步明确规划建设用地的规划条件。设施农业用地、矿业用地等其他用地按照有关标准和规定提出通用的约束条件和选址指引等。按照集约节约用地，保护利用自然、历史、乡土文化等本底资源的原则，结合地方特色提出村庄环境整体管控要求。

三是加强工作衔接。加强县域统筹，强化与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、主体功能区等政策工具的衔接，突出规划与土地政策的融合，充分发挥实用性作用。[7]

乡镇国土空间规划是一项系统性、长期性的工作，需要政府、企业、公众等各方的共同努力。洛阳市规划建筑设计研究院有限公司作为专业的规划机构，拥有丰富的经验和专业的技术团队。让我们以规划蓝图为指引，共同谱写乡镇的美好未来！

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

[2]《河南省乡镇国土空间总体规划编制导则》（修订）

[3] 庄凯月,杨培峰,谭少华,等.国土空间规划体系重构语境下乡镇级国土空间规划编制探索——以重庆市兴隆镇国土空间规划为例[J].小城镇设,2021,39(02):38-47.

[4] 彭震伟,张立,董舒婷,等.乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容[J].城市规划学刊,2020,(01):31-36.

[5]《河南省乡镇国土空间总体规划编制导则》

[6] 潘斌,陆嘉,沈凌雁,等.乡镇国土空间总体规划的转变方向与编制思路[J].规划师,2022,38(06):109-117.

[7] 公众号：自然资源部